滨州市人民政府关于印发《滨州市高龄特困老年人救助和百岁老人发放长寿补贴金暂行办法》的通知

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辽宁省抚顺市人民政府办公厅


关于印发《抚顺市人民政府办理人大代表建议政协提案工作规则》的通知

抚政办发〔2010〕49号


各县、区人民政府，经济开发区管委会，市政府各部门、各直属单位：


经市政府同意，现将重新修订的《抚顺市人民政府办理人大代表建议政协提案工作规则》印发给你们，请遵照执行。










二○一○年四月十五日











抚顺市人民政府办理人大代表

建议政协提案工作规则







第一章 总 则


第一条 为进一步加强和规范我市人大代表建议、批评、意见（以下简称建议）和政协提案（以下简称提案）办理工作，实现建议和提案办理工作制度化、规范化、程序化，提高办理工作质量和效率，根据省人大、省政府、省政协关于建议提案办理工作的相关规定，结合我市工作实际，制定本规则。


第二条 建议和提案办理工作要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持依法办理、实事求是、突出重点、注重实效，推动建议提案办理工作由答复型向解决型转变，更好地发挥建议提案在经济、文化和社会公共事务管理中的作用，促进全市经济发展和社会和谐稳定。


第三条 各级政府及其所属部门、单位，要把办理建议和提案作为贯彻执行我国人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强社会主义民主与法制建设的一项重要内容，充分发挥人大依法监督和政协民主监督、促进政府决策民主化、科学化的重要工作，纳入工作日程，加强组织领导，抓好落实，按时办复。





第二章 办理工作范围


第四条 市政府办理建议和提案的范围：


（一）省和市人大代表在本级人民代表大会会议期间或闭会期间提出的，经省政府办公厅和市人大常委会代表工作机构交市政府办理的建议。


（二）省和市政协委员、省和市政协参加单位在本级政协全体会议或闭会期间提出的，经省政府办公厅和市政协提案委员会（提案审查委员会）审查立案后，交市政府办理的提案。


（三）上级交办的建议和提案。




第三章 办理工作原则


第五条 坚持依法办理、实事求是的原则。办理建议和提案要认真贯彻执行党的路线、方针和政策，严格遵守国家的法律、法规和规章，严格按照法定程序办理。对建议和提案中提出的问题，凡有条件解决的要尽快解决，不得拖延；因客观条件所限暂时难以解决的，要列入计划，创造条件逐步解决；超出本地区、部门和单位职责范围的，要积极向上级政府或有关部门反映；对确实解决不了的，要据实做出说明。


第六条 坚持执政为民的原则。要把解决好人民群众最关心、与群众生活联系最直接、最现实的问题和事关全市中心工作以及政治、经济、文化社会生活中的重要问题，作为办理工作的出发点和落脚点，努力提高落实率，使人民群众受益，使人大代表、提案者真正满意。


第七条 坚持分级负责、归口办理的原则。凡属于对市政府及其所属部门、单位职责范围内提出的建议和提案，由市政府及其所属部门、单位负责办理；凡属于对各县、区政府职责范围内的建议和提案，由各县（区）政府负责办理；凡涉及重大方针、政策及事关全局性的建议和提案，由市政府有关部门提出处理意见，报市政府审定后答复。　




第四章 办理工作职责


第八条 市政府办公厅负责市政府建议和提案办理工作。各县（区）政府、市政府各部门、有关单位和组织（以下简称承办单位）均负有办理建议、提案的义务和职责。市政府办理建议和提案工作的主要职责是：


（一）认真贯彻落实省委、省人大常委会、省政府、省政协和市委、市人大常委会、市政协有关建议和提案办理工作的规定。


（二）及时把建议和提案分转落实到承办单位。　


（三）组织办理上级交办的建议和提案。　


（四）组织办理须由市政府直接承办的重要建议和提案。　


（五）组织指导和督促检查承办单位的建议和提案办理工作，搞好综合协调，认真总结经验，不断改进办理工作。　


（六）组织承办单位具体承办人员的业务培训，提高承办人员的政策水平和业务素质。　


（七）负责向市人大常委会报告市人大代表建议办理工作情况，向市政协常委会通报市政协提案办理工作情况。　


（八）加强与市人大常委会代表工作机构和市政协提案委员会及各承办单位的联系，加强与省、市人大代表、提案者的联系，听取省、市人大代表和提案者对办理工作的意见和建议。　


第九条 各承办单位要把建议和提案办理工作列入重要议事日程，切实加强领导，明确主要负责同志作为办理建议和提案第一责任人，并确定一名负责人分管办理工作。要设立相应工作机构或配备专兼职人员具体负责建议和提案的办理、综合协调、检查指导以及联系人大代表、提案者的工作，并保持机构和人员的相对稳定。




第五章 办理工作程序


第十条 交办。　


（一）市政府办公厅接到建议和提案办理任务后，应根据市人大、市政协建议提案立案审查确定的办理意见，与各承办单位限定确认时限进行对接，承办单位要形成有主要领导签字加盖单位公章的书面确认说明，报交办机关；对确认和确定承办单位的建议提案交办机关要拟定承办单位，报市政府领导签批，并通过一定形式及时将建议和提案交由各承办单位办理，提出办理时限和工作要求。　


（二）建议和提案的办理根据需要分为单独办理、分别办理和会同办理三种方式。涉及两个以上单位会同办理的建议和提案，应确定主办单位和协办单位。


（三）承办单位接到交办的建议和提案后，必须及时研究处理，认真核对，逐件登记。对不属于本单位职责范围内的建议和提案，接收单位应在接到建议和提案之日起5个工作日内向交办机关说明情况，提出调整意见，经交办机关审核同意后退回，由交办机关重新确定承办单位。承办单位不得自行转送或积压拖延接到的建议和提案。


第十一条 承办。　


承办单位要在规定时限内做好建议和提案的办理。　


（一）承办单位接到交办的建议和提案后，要逐件研究分析，把任务和责任分解落实到具体承办部门和责任人。　


（二）承办单位一般应在接到建议和提案之日起3个月内办复；个别问题复杂、办理难度较大的，在征得交办机关的同意后，最迟不得超过6个月办复。　


（三）由两个以上单位分别办理的，各有关承办单位要认真研究建议和提案中涉及本单位的内容，按照各自的职责办理，并分别进行答复。　


（四）由两个以上单位会同办理的，主办单位应主动与协办单位协商，协办单位要予以积极配合。协办单位应在接到办理任务起1个月内将协办意见反馈主办单位；主办、协办单位在办理工作中，如有意见分歧，双方要加强协调沟通，经协商未能达成一致意见的，应向交办机关报告情况，由交办机关予以协调，取得一致意见后再进行答复。主办、协办单位均不得将未协调一致的意见答复人大代表和提案者。　


（五）市政府可将事关全市经济社会发展的建议和提案，或民主党派、工商联提出的重要提案，确定为办理工作重点，由市政府领导批阅、领办和督办。承办单位也可选择部分建议和提案作为办理工作重点，由主要负责同志亲自办理，并邀请相关人大代表、提案者共同研究。　


（六）承办单位对已承诺人大代表、提案者予以落实的建议和提案，要尽快落实。对纳入计划逐步落实的，要制定跟踪落实计划，明确办理时限，实行建档跟踪。落实后，再次向人大代表和提案者进行反馈。　


（七）办理工作应在不违反保密规定的前提下，逐步实现内部区域网上交办、督办、反馈以及与人大代表、提案者的联络、沟通等，提高工作效率。　


第十二条 答复。　


承办单位形成建议、提案答复函后，要及时向人大代表、提案者当面答复。市政府确定的重点建议和提案，应由承办单位负责人当面答复。答复后将答复函和征询意见表送交市政府办公厅和市人大常委会代表工作机构、市政协提案委员会一式二份。答复函应符合下列要求：　


（一）根据党和国家的方针政策和本地区、本单位的实际情况，确切答复人大代表、提案者提出的问题。答复函要实事求是，内容准确，文字通顺，用语谦逊。　


（二）答复函须经承办单位办公部门负责同志审核，单位负责同志审签，并加盖公章。市政府确定的重点建议和提案，应由承办单位主要负责同志审签，报市政府领办、督办领导审定。涉及两个以上单位共同办理和答复的建议、提案，由主办单位吸纳协办单位的意见起草答复函，然后进行答复。各承办单位不得委托下属单位答复人大代表、提案者。　


（三）答复函要按统一格式，区别办理情况，注明办理结果。办理结果按本规则第十八条的标准在人大代表建议、政协提案征询意见表上标明。　


（四）答复人大代表、提案者时，要附带征求意见表，由人大代表、提案者亲自签署对承办单位办理工作的意见，任何经办人员不得代签。　


（五）同一建议或提案，多位人大代表或提案者附议的，要逐一答复每一位署名的人大代表或提案者；同一内容多位人大代表或提案者分别提出的建议或提案，可以并案办理，但建议和提案要分别答复。　


（六）承办单位办理的省人大代表建议和政协提案，办理结果须报市政府办公厅审核后，按相关规定答复人大代表、提案者。


第十三条 检查。　


（一）承办单位要对办理工作主动开展自检自查，凡人大代表、提案者对办理结果不满意的，承办单位的主要负责人要亲自办理，再次答复；经再次答复仍不满意的，要及时向市政府报告。

　


（二）市政府办公厅要经常对承办单位的办理情况进行督促检查，重点检查人大代表、提案者不满意的问题是否已采取措施重新办理，跟踪落实工作是否真正取得成效，及时发现和解决问题。


第十四条 总结。　


承办单位应于每年办理工作会议后的三个月内向市政府办公厅报送办理工作总结报告，报告应包括本年度的办理情况、上年度列入跟踪落实计划的建议提案办理结果，并提交本年度的跟踪落实计划。


第十五条 考评。　


（一）每年办理工作结束后，市政府办公厅会同市人大常委会代表工作机构、市政协提案委员会组织对承办单位及其承办人员进行考评。　


（二）考评工作要坚持“实事求是，客观公正，鼓励先进，从严考核”的原则，并严格遵照《抚顺市人民政府办公厅关于印发〈抚顺市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作考核评分规定〉的通知》（抚政办发〔2006〕50号）要求执行。　


（三）办理工作先进单位和先进个人评比表彰活动原则上每两年进行一次，以市政府名义表彰办理工作先进单位，以市政府办公厅名义表彰办理工作先进个人。　


（四）承办单位可结合办理工作实际，对认真办理建议和提案的所属部门和承办人员进行表扬和奖励。


第十六条 宣传。


市政府在每年市人代会、政协会（全体会议）召开前，要召开新闻发布会对当年办理建议提案工作，尤其是办理工作成果，通过新闻媒体进行宣传。


第十七条 存档。　


承办单位应在当年建议和提案办理工作结束后，将建议和提案办理情况及时立卷归档，保存期不少于5年，以备查考。




第六章 办理工作制度


第十八条 各级政府及各承办单位要坚持以下制度：


（一）工作责任制度。市政府办理建议和提案，要坚持市政府领导责任制、承办单位主要领导责任制、市政府办公厅督办责任制，做到逐级负责，一级抓一级，层层明确责任。各承办单位负责同志要亲自领办事关全局、事关人民群众根本利益的重点建议和提案，亲自处理建议和提案反映的社会热点、难点问题。各承办单位要建立领导分管、部门负责、具体人员承办的工作体系，确保办理工作扎实有效开展。　


（二）跟踪落实制度。承办单位要把答复后的跟踪落实作为办理工作的重要环节，责成专人负责。凡承诺人大代表、提案者予以解决或列入计划逐步解决的，要制定跟踪落实计划，实行建档跟踪，落实后再次向人大代表、提案者反馈。对重点建议和提案，要及时进行跟踪办理，直至问题解决为止。　


（三）督办考核制度。市政府办公厅要会同市人大常委会代表工作机构和市政协提案委员会，采取走访督办、电话督办、发函督办、包案督办、联合督办、会议督办、通报督办等多种形式，加强对建议和提案办理工作的督促检查，全面、准确地掌握承办单位的办理工作情况，及时协调和帮助解决办理工作中存在的问题，组织对承办单位及其承办人员进行考评，对办理工作成绩显著的单位和个人予以表彰和奖励；对推诿扯皮、不按时完成办理任务，在人大代表、提案者中造成不良影响的，予以通报批评。各承办单位也要做好内部督办考核工作。　


（四）工作联系制度。市政府办公厅及其各承办单位在办理工作中，要加强与人大代表、提案者的联系，可采取走访或座谈等各种形式，了解人大代表、提案者的意图，共商解决办法。要定期征求人大代表、提案者对办理工作的意见，及时发现问题，改进办理工作。要加强市人大常委会代表工作机构和市政协提案委员会的联系，积极主动向市人大常委会、市政协及其相关部门汇报和通报有关办理情况，求得指导、支持和帮助。


（五）安全保密制度。对建议和提案办理工作中涉及国家秘密的，要严格按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定办理，严禁失泄密事件的发生。承办单位不得将人大代表、提案者的相关信息泄露给无关人员。




第七章 办理工作标准


第十九条 对建议、提案的办理情况，按照A、B、C三种类型掌握办复标准。


（一）A类，解决或基本解决的。主要包括：　


1.所提建议和意见被采纳，涉及的问题已经全部或大部分得到解决；


2.所提建议和意见被采纳，涉及的问题已按确定的措施、方案实施，并取得阶段性成效；　


3.所提建议和意见已被吸收到有关政策、计划或工作之中，正在实施；　


4.所提问题与事实有出入，已据实作了说明解释。　


（二）B类，列入计划逐步解决的。主要包括：　


1.所提建议和意见基本可行，涉及的问题已列入年度计划或中长期规划；　


2.所提建议和意见基本可行，对涉及的问题已研究提出解决意见，但需条件具备或适当时机才能实施；　


3.所提建议和意见基本可行，对涉及的问题正在调查研究或拟定解决意见；


4.所提建议和意见基本可行，由于有关方面未能形成一致意见需要进一步协调。　


（三）C类，因条件限制或其他原因，难以解决的。主要包括：　


1.所提建议和意见，因受国家法律、法规、政策等限制，现阶段不能解决；


2.要求解决的问题，因受国民经济计划、财力、物力等客观条件限制，近期内难以解决；　


3.要求解决的问题超出本级政府权限，需向上级有关部门反映。




第八章 附则


第二十条 本规则自印发之日起施行，原《抚顺市人民政府办理人大代表建议政协提案工作规则》（抚政办发〔1996〕35号）同时废止。


第二十一条 各县（区）人民政府可依据上级和本级人大、政协办理工作的规定，参照本规则，并结合本地实际情况，制定本级政府办理人大代表建议和政协提案的工作规则。


第二十二条 本规则由市政府办公厅负责解释。





从本案看“揭开公司面纱”制度在司法实践中的运用

李居鹏


【摘 要】“揭开公司面纱”，又称“刺破公司面纱”或“公司法人人格否认”，是指当公司背后的具有实际支配权的股东和其他人滥用公司的独立人格，损害公司债权人和社会公共利益，法院将抛开公司的独立人格，将公司的行为视为隐蔽在公司背后的实际支配公司的股东或其他人的行为，使其承担相应的法律责任。引入“揭开公司面纱”制度，并不是对公司人格独立和公司有限责任的否认，而是在坚持公司人格独立和公司有限责任制度的前提下，从公平和正义角度出发，为了确保债权人利益和社会整体利益而设计的补偿性法律原则。

一、案情简介

　　2000年华邦公司向中达公司购买电池价值665万元，中达公司按约履行交货义务后，华邦公司却迟迟未能付款。于是中达公司向法院提起诉讼，2001年南京中院判决华邦公司支付中达公司货款665万元及逾期付款违约金等。但判决生效后华邦公司并无财产可供执行。
　　2004年中达公司通过调取华邦公司工商登记资料发现，华邦公司财务报表实收资本一栏一直显示为零，且2004年7月7日，南京市工商局因此下达处罚决定书吊销了华邦公司的企业法人营业执照。于是2005年5月，中达公司以华邦公司的四位股东姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震为被告，向南京中院提起诉讼，要求四位股东在各自认缴出资范围内对华邦公司所欠中达公司的债务就华邦公司的财产不足以清偿其债务的部分向中达公司承担连带清偿责任。
　　法院认为，由于华邦公司的四位出资人对华邦公司未能出资到位，致使华邦公司实际资本达不到法定最低限额，由此华邦公司应不具备法人资格，为保护债权人利益，维护交易安全，作为出资人的姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震应承担相应虚假出资的法律责任。姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震在华邦公司的资产不足以清偿其债务时，应连带承担相应的清偿责任。故判决支持了中达公司的诉讼请求。

二、“揭开公司面纱”制度的产生及其内涵

　　法律赋予公司独立的法人身份，并给予股东享受有限责任的权利，目的是鼓励社会公众踊跃投资，并充分利用和发挥公司组织形式的优势，为自身寻求利益最大化，同时又不能损害公司的债权人及社会利益。但是股东往往利用其优势地位，滥用公司独立人格及有限责任，损害债权人及社会公共利益。针对这种状况，西方国家创制了一种保持公司法人人格制度的本质而又突破该制度限制的措施——“揭开公司面纱”。
　　“揭开公司面纱”，又称“刺破公司面纱”或“公司法人人格否认”，是指当公司背后的具有实际支配权的股东和其他人滥用公司的独立人格，损害公司债权人和社会公共利益，法院将抛开公司的独立人格，将公司的行为视为隐蔽在公司背后实际支配公司的股东或其他人的行为，使其承担相应的法律责任。
最新的《中华人民共和国公司法》第二十条第三款规定：“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”这是将公司人格否定制度或揭开公司面纱规则引入我国法律的重要体现，无疑对我国民事立法和民商事审判具有重要影响。
　　引入“揭开公司面纱”制度，并不是对公司人格独立和公司有限责任的否认，而是在坚持公司人格独立和公司有限责任制度的前提下，从公平和正义角度出发，为了确保债权人利益和社会整体利益而设计的补偿性法律原则。正如美国桑伯恩法官（Sanborn）所说的那样：“一般而言，公司应该被看作法人而具有独立的人格，除非有足够的相反的理由出现；然而公司为法人的特性如被作为损害公共利益、使非法行为合法化、保护欺诈或为犯罪抗辩的工具，那么，法律上则应将公司视为无权利能力的数人组合体。” 实际上人格被否认的公司已是一个空壳或伪装，其已丧失了具有独立人格的前提和条件。而“揭开公司面纱”正是对这一状态的确认和揭示。它从本质上捍卫了公司有限责任制度，维护其存在的合理性与合法性。

三、“揭开公司面纱”的行为要件——股东滥用公司独立人格

　　我国在上世纪80年代建立现代法人制度，股东滥用公司独立人格的行为不久便随之出现，且有愈演愈烈的态势。如注册资金制度虽然在法律条文中有明确的规定，但虚假注册的状况屡有发生；企业抽逃资金的行为虽为法律所明文禁止，实际中空壳公司屡见不鲜，这些滥用公司法人人格的行为已严重地破坏了我国公司法人制度，法官应该考虑在此种情形下适用“揭开公司面纱”。我国当前经济领域中滥用公司独立人格的行为主要有以下几种表现形式，这些也是适用“揭开公司面纱”的行为要件：

1、公司在设立时资金显著不足

　　公司在成立时，就应有足够的无抵押负担的资产以承担公司将来的正常债务。债权人根据公司资信情况预测交易风险。如若公司在成立时资金就显著不足会使债权人承担过大的交易风险，而股东却享有投资者的权益免除应承担的风险及不良后果。基于权利与义务相对应，利益与风险相一致的原则，法院就有必要“揭开公司面纱”。
　　本文所提到的案例就属于此种类型。华邦公司股东滥用公司独立人格的行为表现为未将其认缴的投资实际注入华邦公司，股东的投资根本就没有到位，导致其债权人中达电通股份有限公司的债权不能得到有效的清偿。为保护债权人利益，维护交易安全，作为出资人的姬凤歧、周志谟、谢静凯、乐霏震应在华邦公司的资产不足以清偿其债务时，应连带承担相应的清偿责任。这就是“揭开公司的面纱”制度在本案中的具体应用。

2、公司人格形骸化

　　公司人格形骸化实质上是指公司与股东完全混同，使公司成为股东的或另一个公司的另一个自我，或成为其代理机构和工具，以至于形成股东即公司、公司即股东的情况，主要表现为公司与股东在人格、财产、业务上的混同。在现实中往往表现为股东未对公司财产与个人财产作明确区分，公司资金用于个人开支或者个人资金用于公司开支而没有入帐；公司没有保留完整的财务记录。在集团公司中，母公司与子公司之间的财产利益相混同以致难以区分；子公司的地位降至为母公司的“化身”，并且此时承认母子公司各为不同法律主体只会使欺诈合法或导致不公正结果。这种情况下往往也会导致法院“揭开公司面纱”：

（1）人格混同

　　人格混同是指某公司与其成员之间，及其公司与其他公司之间没有严格的分别。目前我国公司制度中一套人马、两块牌子，名为公司实为个人等现象屡见不鲜。这些现象都属于人格混同的情况。在我国现实生活中人格混同主要有如下几种：1、一人成立数家公司，各个公司表面上是彼此独立的，实际上在财产利益，盈余分配等方面形成为一体，且各个公司的经营决策等权利均由该投资者所掌握。2、相互投资引起的人格混同。3、因为母公司和子公司之间的相互控制关系而引起的人格混同。

（2）财产混合

　　所谓财产混合是指公司的财产不能与该公司的成员及其他公司的财产作清楚的区分。公司的财产与其成员和其他公司的财产的分离是有限责任存在的基础。因为只有在财产分离的情况下，公司才能以自己的财产独立地对其债务负责。许多国家的法律为保证公司具有足够的资产清偿债务，都规定了资本维持原则，要求公司应有独立的公司财产，并要求其与股东的财产具有明确的区分。如果财产发生混合，则不仅难以实行有限责任，而且也极容易使一些不法行为人借此隐匿财产，非法转移财产、逃避债务和责任，也会使某些股东非法侵吞公司财产。
　　财产混同也可能是利益的一体化，即公司的盈利与股东的收益之间没有区别，公司的盈利可以随意转化为公司成员的个人财产，或者转化为另一个公司的财产，而公司的负债则为公司的债务。这种情况已表明公司并没有自己的独立财产。

（3）业务混同

　　业务混同在公司与股东之间特别是公司集团内部各公司之间比较常见。例如,公司与股东或不同公司之间从事相同的业务活动;具体交易行为不单独进行,而是受同一控制股东或同一董事会指挥、支配、组织;公司集团内部实施大量的交易活动,交易行为、交易方式、交易价格等都以母公司或公司集团的整体利益的需要为准,根本无独立、自由竞争可言,资金也因此在公司之间随意流动;公司对业务活动无真实记录或连续记录等。以上种种足以使公司与股东之间或母子公司、姐妹公司之间在外观上几乎丧失了独立性。

3、脱壳经营

　　所谓“脱壳经营”是指企业经营陷入困境时，原企业主要人、财、物与原亏损企业脱钩另行组成新的企业法人进行独立经营，原企业债务新企业不承担，也即新设企业脱掉亏损企业这个“壳”而独立经营的一种企业运行方式。实践中主要有以下几种脱壳经营方式：