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云南省迪庆藏族自治州人大常委会


云南省迪庆藏族自治州独克宗古城保护条例

（2008年4月29日云南省迪庆藏族自治州第十一届人民代表大会第四次会议通过2008年7月23日云南省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）


第一条为加强对独克宗古城（以下简称古城）的保护和管理，继承和保护优秀历史文化遗产，根据《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》等相关法律法规，结合古城实际，制定本条例。

第二条本条例所称古城是指香格里拉县城达娃路以南，康珠大道以西，百鸡寺至初浪路与达娃路交汇处以东，百鸡寺至康珠大道坐标控制点以北的区域。

第三条在古城内活动的一切单位和个人，都应当遵守本条例。

第四条古城的保护管理坚持科学规划、保护为主、适度开发、严格管理的原则。

第五条迪庆藏族自治州人民政府应当加强对古城保护管理工作的领导。香格里拉县人民政府应当加强对古城的保护管理，将古城保护管理工作纳入国民经济和社会发展规划。

第六条香格里拉县人民政府应当组织编制、修编古城保护规划和保护详细规划，制定古城保护管理措施。

古城保护规划和保护详细规划应当突出古城原有风貌和藏族文化特色，并与香格里拉县城市总体规划相衔接。

第七条香格里拉县人民政府设立古城保护资金，专项用于古城保护管理工作。古城保护资金由列入政府财政预算的专项经费、依法征收的古城维护费、社会捐助等组成。

第八条香格里拉县人民政府设立古城保护管理机构，负责古城的保护管理和相关服务工作，其主要职责是：

（一）宣传贯彻执行有关法律法规和本条例；

（二）组织实施古城保护规划、保护详细规划和保护管理措施；

（三）负责古城园林绿化和环境卫生；

（四）负责古城基础设施和公共设施的修建、管理和维护；

（五）管理使用古城保护资金；

（六）行使本条例规定的行政处罚权。

第九条香格里拉县规划、建设、工商、环保、国土资源、旅游、文化、民族、宗教、公安、消防、水电、林业等部门按照各自职责，做好古城保护管理的相关工作。

古城内的文物保护单位，由县文物行政主管部门依法管理。

第十条古城的主要保护对象是：

（一）传统建筑和街巷格局；

（二）历史文化遗址、石刻和地貌遗迹等；

（三）民族民间传统工艺和民族风俗。

第十一条古城保护范围分为核心保护区、建设控制区和风貌协调区，由古城保护管理机构设立保护标志，并向社会公告。

（一）核心保护区为古城墙遗址以内的区域；

（二）建设控制区为古城墙遗址以外，达娃路以南，康珠大道以西，百鸡寺至初浪路与达娃路交汇处以东，百鸡寺至康珠大道坐标控制点以北的区域；

（三）风貌协调区为建设控制区以外的整个香格里拉县城。

第十二条核心保护区内必须保持传统建筑的原状，修旧如旧，禁止新建、改建、扩建建筑物和构筑物。

建设控制区内不得拆除列入保护名录的传统建筑，新建、改建、扩建建筑物或者构筑物应当体现藏式建筑风格。

风貌协调区内的各项建设应当与古城整体风貌相协调。

第十三条古城内的传统建筑由古城保护管理机构登记造册，建立保护名录，制定保护维修规划，实行分类挂牌保护。

传统建筑的所有权人对传统建筑维修改造的，应当按照保护维修规划进行施工。维修资金确有困难的，可以向古城保护管理机构申请适当补助。

第十四条古城建设控制区内新建、改建、扩建建筑物或者构筑物的，应当符合古城保护规划和保护详细规划的规定，并依法办理土地、规划、建设等相关审批手续。有关行政管理部门在办理审批手续前应当征询古城保护管理机构的意见。

第十五条古城内不符合古城保护规划和保护详细规划的建筑物、构筑物及其他设施，由香格里拉县人民政府依法组织改造、拆迁。

第十六条古城内新建的通讯、电力、有线电视等管网设施必须入地埋设。

古城内原有的通讯、电力、有线电视等空中管线，由香格里拉县人民政府逐步改造，入地埋设。

第十七条古城内因地下管网、消防、绿化等基础设施建设需要开挖街道的，应当依法办理施工手续。香格里拉县建设行政主管部门在办理审批手续前应当征询古城保护管理机构的意见。

第十八条古城内设置户外广告的，其造型、色彩应当与古城的整体风貌相协调。香格里拉县建设行政管理部门在办理古城户外广告设置规划管理审批手续前，应当征询古城保护管理机构的意见。

第十九条香格里拉县人民政府鼓励古城内的单位和个人使用电、液化气、太阳能等清洁能源。

古城内的单位和个人在安装太阳能和阳光棚时，应当进行必要的装饰。古城保护管理机构对太阳能和阳光棚的安装应当提供技术指导和服务。

第二十条古城保护管理机构制定古城绿化建设规划，逐步提高古城绿化率。鼓励单位和个人植树、栽花、种草，绿化庭院。

第二十一条古城保护管理机构加强古城内垃圾收集网点的标准化建设，推行生活垃圾分类装放，定点收集，及时清运。

古城内的单位和居民应当修建与厕所配套的化粪设施，未经处理的粪便不得排入污水管道。

第二十二条香格里拉县人民政府及其古城保护管理机构制定消防管理措施，加强消防队伍和装备建设，完善消防设施，保持消防通道畅通，消除火险隐患。

古城内的单位和住户应当配备必要的消防设施。

古城内禁止销售、燃放烟花爆竹。

第二十三条古城内除救护、消防、公安、环卫等车辆外，其他机动车辆未经古城保护管理机构批准不得通行。

第二十四条古城内禁止下列行为：

（一）随地吐痰、便溺，乱扔果皮、烟头、纸屑等废弃物；

（二）向街道和沟渠倾倒、排放污水或者丢弃垃圾、粪便、禽畜尸体；

（三）焚烧油毡、橡胶、塑料、皮革等产生有毒有害烟尘和气体的物质；

（四）使用高音喇叭、高分贝音响招揽生意；

（五）户外放养禽畜或者宠物；

（六）占用道路摆摊设点、堆物作业、堆放粪肥；

（七）损毁路灯、宣传栏、垃圾桶等市政公共设施，毁坏花草、树木；

（八）侵占绿地、道路等公共场地；

（九）损坏、拆除古城墙或者在古城墙上搭建其他设施；

（十）兴建工业企业。

第二十五条利用古城资源从事经营、旅游活动的单位和个人应当缴纳古城维护费。

古城维护费由古城保护管理机构按照省级有关部门审批的征收标准征收。

第二十六条香格里拉县人民政府加强对古城传统文化、艺术的发掘、收集、整理和研究，鼓励单位和个人开展民族民间艺术展演，生产经营民族传统工艺制品。

香格里拉县人民政府鼓励原住居民在古城内居住，提倡古城内的居民和从事各种经营活动的人员穿着民族服装。

第二十七条香格里拉县人民政府对在古城保护管理中做出以下成绩的单位和个人，给予表彰奖励。

（一）遵守、执行本条例成绩突出的；

（二）传承和弘扬民族优秀传统文化艺术成效明显的；

（三）对古城保护管理工作提出合理意见和建议的；

（四）举报、制止违法行为。

第二十八条违反本条例，有下列行为之一的，由古城保护管理机构给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）违反第十二条第一款、第二款规定的，责令限期拆除或者恢复原状，并处工程总造价1%-3%的罚款；

（二）违反第二十一条第二款、第二十二条第三款、第二十三条、第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项规定的，责令停止违法行为，并处20元以上200元以下罚款；

（三）违反第二十四条第（七）、（八）项规定的，责令停止违法行为，赔偿损失，并处200元以上1000元以下罚款；

（四）违反第二十四条第（九）项规定的，责令停止违法行为，并处5000元以上20000元以下罚款；

（五）违反第二十四条第（十）项规定的，责令限期拆除，并处10000元以上100000元以下罚款。

第二十九条违反本条例第十四条规定，未办理土地、规划、建设等手续擅自施工的，分别由香格里拉县土地、规划、建设等行政主管部门依照相关法律法规的规定给予处罚。

第三十条违反本条例第十七条规定，未办理施工手续擅自开挖街道的，由香格里拉县建设行政主管部门责令恢复原状，并处200元以上2000元以下罚款。

第三十一条违反本条例第十八条规定，未经批准擅自设置户外广告的，由香格里拉县建设行政主管部门责令限期拆除，并处500元以上5000元以下罚款。

第三十二条当事人对行政处罚决定不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定办理。

第三十三条国家机关工作人员在古城保护管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条本条例经自治州人民代表大会通过，报云南省人民代表大会常务委员会批准后公布施行。


[内容摘要] 行政强制法的出台，是我国社会主义民主法治建设的一件大事。它弥补了行政立法的不足，有利于加强和改进政府工作，规范行政行为，创新行政理念，对我国建设法治政府、构建和谐社会将会产生重大影响。文章探析行政强制法的立法背景、立法亮点及其现实意义。
[关键词] 行政强制 行政权力 法治政府

2011年　6月30日，十一届全国人大常委会第21次会议审议通过了行政强制法，定于2012年1月1日起施行。从起草到通过历时12年，走过漫长的立法路，经过五次审议，终获通过。该法共有7章71条，内容涉及行政强制的方式和设定、行政强制措施实施程序、行政机关强制执行程序以及查封、扣押、冻结存款、法院强制执行的程序。行政强制法是规范政府行为的一部重要法律，与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的重要“三部曲”。俗话说，十年磨一剑，该法的出台，加快了法治政府的建设步伐。有利于推动各级行政机关及其工作人员严格依法行政，有利于解决此前行政强制“乱、滥、散、软”等问题，切实维护公共秩序，保护公民的合法权利。对行政机关和工作人员也是一个很好的告诫，就是说，公权力行使应当有边界有限度，行政强制措施的行使必须谨慎。
一、行政强制法的立法背景
在行政法领域，从1990年开始，我国先后制定了行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法和行政许可法等行政监督法制，在维护政府的合法行为，监督行政机关、保护老百姓权益方面发挥重要作用。行政强制法因为直接规范政府的行政强制权，涉及征地拆迁、经济补偿和群体性事件等复杂问题，所以才久议不决。
实践中，存在随意设定行政强制和滥用行政强制的乱象，地方性法规有部分设定行政强制的权力，容易造成行政措施被滥用，还存在行政机关对有些违法行为不能有效制止、有些行政决定不能得到及时执行等软弱现象。“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”。如福建漳州城市管理综合行政执法局派驻城南圆山规划区的第四大队，为了制止违章抢建，多次遭遇当地群众暴力抗法，2010年只好把队伍撤回市区，转交当地政府管理；又如，济南市城管执法人员查露天烧烤摊时，遭遇200多人围攻、辱骂、吐口水，有的被吐得满脸唾沫……。但愿这种“公差怕刁民”的软弱现象早日改变，社会不断向文明法治方面发展，必须树立执法人员的威信，切实维护法律权威，弘扬社会正气。
　 随着城镇化进程的加快，房地产价格不断飙升，因为征地拆迁引发的群体性事件增多。强制拆迁已经成为社会难点热点问题，根据行政诉讼法规定，行政机关可以依法强制执行，也可以申请法院强制执行。在行政机关行政强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的行政强制只有法律特别授予时才具有。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有行政强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施行政强制。这被学界称为“非诉行政强制执行”。实际上，此类强制执行，尤其是涉及土地、房屋等强制执行的难度日益增大。行政强制执行案件远远超过行政诉讼案件，给法院执行带来不小压力。由法院实施强制拆迁，有损司法形象。再说，法院本身也存在民事执行难问题，许多民事案件难以执行，常给老百姓“打白条”。基层政府违法强拆，相对人可以到法院告；但法院如果违法强拆，老百姓到哪里去告?强拆裁决是司法行为，实施强拆是行政行为，法院实施的强拆，如果不能“裁执分离”，同样会导致侵权和腐败。人民法院与政府部门沟通协调不够，难以解决“谁来执行”、“先赔还是先拆”等问题。我国行政程序立法严重滞后，至今还没有一部完整的行政程序法。有的行政机关执法依据不足，相关规定太笼统，还需不断完善法律和行政法规，严格规范执法行为。2010年5月国务院发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，2011年1月国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已规定，强制搬迁，由作出房屋征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行，法院可据此执行强拆。但是该条例只是行政法规，还不是法律。
近年来，因强行征地拆迁频频引发“自焚”事件：2003年 9月15日安徽省青阳县农民朱正亮在北京天安门金水桥前，往身上泼汽油后点燃；2008年4月3日福建省泉州市发生“自焚”事件；2009 年2月13日内蒙古赤峰发生“自焚”； 2009年10月28日山东省青岛市张霞；2009年11月四川省成都市唐福珍；2009年12月16日北京海淀区四季青镇席新柱；2011年11月福建漳州龙文区后坂村也发生“自焚”事件。最严重的是2010年9月江西宜黄事件造成一死二伤，导致8名相关责任干部被行政问责，其中县长和县委书记被就地免职。“没有强制拆迁就没有新中国，就没有宜黄的快速发展”、 “谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，成了最雷人的网络语言。监察部、国土资源部、住房城乡建设部、国务院纠风办等四部门会同有关省、区纪检监察机关和纠风部门对2011年上半年发生的11起强制拆迁致人伤亡案件进行了调查处理，给予党纪政纪处分和行政问责57人，其中副省级1人，市厅级4人，县处级20人，乡科级及以下32人。涉嫌犯罪移送司法机关处理31人。
　 二、行政强制法的立法亮点及其现实意义
　 行政强制法的立法宗旨是：规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该法第四至第八条确立了五大原则：①法定原则；②适当原则；③教育和强制相结合的原则；④不得谋利原则；⑤保护相对人权利原则。具体有以下新规定。　　
　1、行政强制措施由法律设定
　　法律、行政法规、地方性法规是否可以设定行政强制措施，是规范行政强制的首要问题。规范行政强制权的设定是主要立法目的之一。该法第9条规定，行政强制措施的种类：①限制公民人身自由；②查封场所、设施或者财物；③扣押财物；④冻结存款、汇款；⑤其他行政强制措施。
　 第10条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施、财物和扣押财物的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。截止2010年上半年，行政法规中规定了行政强制措施的有96件。其中，17件是在法律对特定事项作了原则规定，同时授权国务院规定具体管理措施的情况下，国务院在行政法规中规定了行政强制措施。
该法第11条对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定其他行政强制措施。
　　2、行政强制权不得委托
　　行政处罚法颁布后，为治理“三乱” 问题，防止多头执法和重复罚款，使得如城管、文化执法大队等相对集中行使行政处罚权的综合执法部门应运而生。
行政强制法第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
该法第22条还规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。
2008年，上海交通部门出现钓鱼执法打击黑车情况，受到网民批评。“钓鱼执法”存在的主要问题是执法主体不合格，交通执法人员雇佣没有执法权的农民去钓鱼——把黑车司机骗到指定地点，“钓钩”在付车费时，乘机关掉汽车电门开关、拔出车钥匙。在附近等候的执法人员一拥而上，把司机带回去做笔录并且每车罚款一万元。
当然，该法还明确规定代履行问题。代履行是在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种执行方式。现有13部法律和19件行政法规规定了代履行，主要涉及维护交通安全、治理环境污染和保护自然资源等事项。第50条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。第51条规定，代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。
　　3、限制人身自由不得超期
　　规范行政强制措施的实施程序，用一道道严密的程序来约束行政机关，是这部法律的重要内容之一。
　　该法第19条至20条规定，实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。
　　该法第18条规定了实施行政强制措施应当遵守的规定，如实施前须向行政机关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径等。
　　4、强制执行不得“夜袭”
法治依赖人文关怀的支撑，法治最终体现人文关怀。综观行政强制法，很多条文采用禁止性规定，体现依法行政、以人为本为核心的现代行政法治理念。如第23条规定，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。第43条规定，除紧急情况之外，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
5、教育与强制相结合
　　行政强制立法的目的不是强化行政强制，而是减少行政强制。因此必须始终坚持教育与强制相结合的原则。该法第16条规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第42条规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
　　法律也为违法建筑当事人自行拆除违建提供了时机和余地。该法第44条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
　　6、畅通权利救济渠道
　　行政强制法第8条为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时，规定了全面的救济途径。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
　　行政机关强制执行，该法第41条规定，在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。
在我们社会主义国家，人民群众是国家的主人，公职人员是人民的公仆。在行政管理过程中，作为相对人的公民、法人或者其他组织依法享有参与权、知情权、陈述权、申辩权、监督权、举报权、控告权、复议权、诉讼权、索赔权等。老百姓认为行政机关的具体行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼（民告官），并申请国家赔偿，也可以同时向纪检监察部门投诉。所以该法既是行政监督法，又是行政救济法。
总之，当今中国处于转型期、社会关系复杂、矛盾尖锐，分析立法亮点有助于人们正确理解、贯彻执行我国的行政强制法律制度；而且，这些新精神、新规定是对现行法律法规中滞后内容的一种超越和批判，因此有关机关必须加紧开展法律法规清理工作，凡与本法不相符合的滞后内容应作出修改或废止，并尽快完善实施性规范和制度。行政强制法具有完整的规范体系和深厚的理论基础，我们应当结合实施“六五”普法规划，有计划、有组织地开展学习宣传和教育培训，让行政执法人员包括社会各界人士对此能有正确认识，掌握相关能力，自愿给力协助，这是行政强制法得到全面贯彻落实的思想基础、主体因素和社会条件，也是综合治理、维护治安稳定，建设法治社会的必由之路。行政强制是一把双刃剑，不必担心政府部门的权力过大，因为行政强制法规定了严格的程序。既是一部“授权法”，又是“控权法”。

[参考文献]
1、陈丽平：《解读行政强制法：规范行政强制 避免权力滥用》，载于《新华网》，2011-07-04//2011-07-14.
2、《行政强制：“如何限权”牵动人心》，载于《检察日报》，2011年7月4日。
3、李江：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第17页。
4、应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年3期。

作者：洪碧华，男，漳州市委党校管理学教研室副主任、法学副教授。该文2011年08月，发表在《漳州论丛》.