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西藏自治区拉萨市人大常委会


拉萨市城市规划条例

2001年10月25日拉萨市七届人大常委会第26次会议通过　2001年11月23日自治区七届人大常委会第23次会议批准


第一章　总　则
第二章　城市规划的制定
第三章　城市新区开发和旧区改建
第四章　城市规划的实施
第五章　法律责任
第六章　附　则

第一章　总　则
　　第一条　为了实现拉萨市城市经济和社会发展目标，确定城市的规模和发展方向，规范城市建设行为，科学合理地制定城市规划，保障城市规划的实施，根据《中华人民共和国城市规划法》、《西藏自治区实施＜中华人民共和国城市规划法＞办法》，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条　制定和实施城市规划以及在城市规划区内进行各项建设，必须遵守本条例。本条例所称城市规划区，是指城市市区、近郊区及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，其具体范围由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。本条例所称各项建设，是指新建、扩建、改建、翻建各类房屋建筑，包括市政管线、架空杆线、铁路、道路、桥梁、行人过街天桥、过街地下通道、人防工程、防洪设施、公园、城市绿地、行道树、河湖水系、水源井、围墙、停车场、堆料场、垃圾处理场、城市污水处理场、城市雕塑、户外广告等建设工程和构筑物。
　　第三条　城市规划和建设应当保护历史文化名城的整体格局和风格，尊重民族传统，遵循人口、经济、社会、环境和资源相协调的可持续发展原则。编制和修订城市规划，应当依据城市性质、国民经济和社会发展规划以及自然环境、资源条件、历史状况、现状特点，统筹兼顾，综合部署，科学安排。
　　第四条　城市总体规划应当与国土规划、区域规划、河道流域规划、生态环境保护规划、土地利用总体规划相协调。城市规划必须符合本市实际，正确处理近期建设和远景发展的关系。
　　第五条　城市发展规模应适应经济和社会的协调发展，合理利用土地，保持经济效益、社会效益、环境效益相统一，促进城市功能区划和城市人口的合理布局。城市经济的发展应当适合城市的性质和特点，禁止污染严重的产业。
　　第六条　拉萨市人民政府应加强对城市规划的管理工作。市城市规划管理部门是市人民政府城市规划行政主管部门，负责对全市城市规划的编制和管理工作。县城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，并接受市规划行政主管部门的业务指导。土地管理、城市建设、计划、房屋管理、环境保护、水利电力、交通、城市管理等部门和单位应按各自的职责，配合规划行政主管部门做好城市规划管理工作。
　　第七条　任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，有权对城市规划的编制、修订及实施提出意见和建议，并有权对违反城市规划的行为进行举报和控告。
第二章　城市规划的制定
　　第八条　编制城市规划应当贯彻合理用地、节约土地和有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则。编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，增加城市水面，加强城市绿化和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、文物古迹、城市传统风貌和自然景观，突出地方特色。
　　第九条　城市规划的编制，应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流及治安、交通管理、人民防空、文物保护等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中明确相应的防治措施。
　　第十条　编制城市规划，分总体规划和详细规划两个阶段；详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。拉萨市区和其他特定地区，在总体规划的基础上可根据实际需要编制分区规划。
　　第十一条　城市总体规划应当包括：城市性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系、能源、水源、通讯、给排水、防洪和河湖水系、绿地系统、文物保护、环境保护等各项专业规划，以及近期建设规划。
　　第十二条　城市详细规划应当在城市总体规划或分区规划的基础上，对城市近期建设区域内各项建设做出具体规划。
　　第十三条　编制城市规划应当组织有关部门和单位参加，广泛听取意见。城市规划的具体编制应当委托具有相应规划设计资格的单位承担。有关部门和单位应当根据编制规划的需要，及时提供编制城市规划所需的相关资料。
　　第十四条　在编制城市总体规划前，应编制规划纲要。规划纲要经市人民政府批准后，作为编制城市总体规划的依据。
　　第十五条　城市规划实行分级编制和审批。（一）拉萨市城市总体规划，由市人民政府组织编制，经市人民代表大会常务委员会审查通过，由自治区人民政府审查同意后，报请国务院审批；（二）县人民政府所在地的城镇总体规划，由县人民政府组织编制，经县人民代表大会常务委员会审查通过后，报市人民政府审批；（三）县辖其它建制镇的总体规划，由镇人民政府组织编制，报县人民政府审批；（四）分区规划、控制性详细规划，由城市规划行政主管部门负责编制，报城市人民政府审批；（五）修建性详细规划的审批程序，由市人民政府另行制定。
　　第十六条　市人民政府根据城市经济、社会发展需要，可以对城市总体规划进行局部调整，调整方案报市人民代表大会常委会、自治区人民政府、国务院备案；对涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局作重大变更的，经市人民代表大会常务委员会审查通过，由自治区人民政府审查同意后，报请国务院审批。
第三章　城市新区开发和旧区改建
　　第十七条　城市新区开发和旧区改建，必须坚持统一规划、因地制宜、合理布局、综合开发、配套建设、分期实施、基础设施先行的原则。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市的各项功能的协调。
　　第十八条　新区开发建设应坚持先规划后建设，先地下后地上的建设程序，主体工程的配套设施以及绿化、环境保护设施同步建设的原则，加强基础设施和公共设施建设逐步提高基础设施现代化水平和城市环境质量。新区开发建设应当实施成片建设，严格控制分散建设。城市住宅应纳入居住小区。建设单位应当承担居住区内配套设施的建设。
　　第十九条　旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，坚持继承、保护和发扬历史文化名城的传统风貌、城市格局、建筑风格和园林艺术，加强交通、通讯、供电、防火、给排水、公共设施和环境的综合整治。
　　第二十条　在对旧区改建中，要正确处理保护与改建的关系，坚持以修缮为主，严禁零星插建，力求保持原有风貌；对居住条件差、破旧危房集中、基础设施落后、交通阻塞地段，实行分期分批成片改建；逐步改建或迁出生产或储存易燃、易爆、剧毒等物品的工业企业或仓库。对其他污染严重的工业企业进行治理、关闭或搬迁，将密集人口疏散到新区。
　　第二十一条　在旧区内进行改建，应当划定文物保护单位的保护范围、建设控制地带和历史文化保护区，对传统民居和反映拉萨历史文化名城民风民俗的街区实行整体保护。对新建建筑物的高度、体量、风格和色调明确规划要求。
　　第二十二条　旧区改建应按照规划要求集中进行，控制建筑密度，合理安排。公共设施和绿化用地，搞好基础设施建设。
第四章　城市规划的实施
　　第二十三条　城市总体规划经批准后，市人民政府应当予以公布。任何单位和个人不得擅自改变。
　　第二十四条　城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。重要街道、传统文化街区和市人民政府规定的特定地区现有建筑物改造和外部装修视同建设工程。
　　第二十五条　建设单位应当根据城市总体规划的要求，委托具有相应资格的设计单位编制本单位的总平面规划布置图，在取得规划行政主管部门审查批准后，作为规划建设依据。
　　第二十六条　在编写城市规划区内的新建、扩建、改建工程项目建议书时，计划部门应当征求城市规划行政主管部门意见；设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。
　　第二十七条　在城市规划一区内进行建设需要申请用地的，建设单位必须持主管部门批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请选址定点，由城市规划行政主管部门核定用地性质、位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨或出让土地。城市规划行政主管部门在接到建设单位或个人用地申请后十五日内，确定用地项目位置，接到符合规划设计要求的施工图之日起十五日内，核发建设用地规划许可证。建设用地的选址、定点、审批和建设用地规划许可证的核发，实行市、县规划行政主管部门分级负责制。
　　第二十八条　建设用地规划许可证规定的用地性质、位置和界限，未经规划行政主管部门批准不得擅自变更。城市规划区内国有土地出让、转让必须符合城市规划。土地使用权合同必须附有规划设计条件及附图。土地使用权受让方必须遵守规划设计条件，确需改变规划设计条件的，应征得规划行政主管部门的同意，并按规定办理建设用地规划许可证。建设用地未按批准用途使用或连续超过两年未使用，以及被依法收回土地使用权的，规划行政主管部门可依法吊销其建设用地规划许可证。
　　第二十九条　任何单位和个人必须服从市、县人民政府根据城市规划做出的调整建设用地决定。
　　第三十条　在城市规划区内新建、扩建、改建、翻建建筑物、构筑物、道路和其他工程设施，必须持有关批准文件向规划行政主管部门提出申请，经规划行政主管部门审核同意并提出规划设计要求后，核发建设工程规划许可证。城市规划行政主管部门接到建设单位或个人申请建设工程规划许可证的文件后，十五日内答复申请单位或个人。建设工程规划许可证的核发权限，实行市、县规划行政主管部门分级负责制。
　　第三十一条　任何单位或个人不得占用道路、河道、广场、绿地、电力高压走廊和压占地下管线进行建设。
　　第三十二条　不得在城市规划区内擅自从事开发矿产资源，进行挖取砂石、土方，回填坑塘、河渠，设置垃圾堆放场地等改变地貌的活动；确需进行的，必须经规划行政主管部门批准后，报有关行政主管部门审批。
　　第三十三条　任何单位和个人因城市建设需要临时用地的，先向规划行政主管部门申请定点，领取临时用地规划许可证，再经土地行政主管部门批准；建设临时建筑物或构筑物，还必须向规划行政主管部门申领临时建设工程规划许可证。禁止在临时用地上建设或改建永久或半永久性建筑物或构筑物；因特殊情况需要延长临时用地和临时建筑或构筑物使用期限的，须在期满前两个月内向原批准机关提出延期申请，经批准后方可继续使用。临时用地使用期满或因城市建设需要，使用单位必须拆除临时建筑物或构筑物等一切设施，恢复地貌，交回用地。
　　第三十四条　设计单位必须按照规划行政主管部门提供的规划设计条件，编制建设工程的设计方案或进行工程设计。施工单位必须在建设单位取得建设工程规划许可证，并按有关规定办理各项开工手续后方可施工。施工单位应在施工现场标明规划许可证批准文号及建设工程规划建设位置平面图。
　　第三十五条　规划行政主管部门对建设用地确定钉桩条件后，由市规划行政主管部门指定的机构统一钉桩并计算坐标。建设工程需要放线、验线的，经验线合格后，方可建设。建设单位在建设工程项目竣工后，应及时报请规划行政主管部门进行规划验收，验收合格的，建设单位或个人必须在6个月内，向市规划行政主管部门报送有关竣工图纸、资料。
　　第三十六条　城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应当如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。
　　第三十七条　施工单位或个人必须严格按照经规划行政主管部门审查同意的施工图施工，涉及城市规划施工图的变更应经原审批部门同意。
第五章　法律责任
　　第三十八条　在城市规划区内，对未取得建设用地规划许可证，而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回，并追究违法单位和直接责任人的行政责任。对未按建设用地规划许可证规定的用地位置和界限进行建设的，由规划行政主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，吊销其建设用地规划许可证，占用土地由县级以上人民政府责令退回。对擅自买卖、转让建设用地规划许可证的，由城市规划行政主管部门吊销其建设用地规划许可证，所占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
　　第三十九条　在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并对建设单位处以工程总造价1％至5％的罚款，对个人处以1500元以下的罚款。对擅自买卖、转让建设工程规划许可证的，由城市规划行政主管部门吊销建设工程规划许可证。
　　第四十条　违反城市规划进行建设的单位或个人，在接到城市规划行政主管部门停止建设的通知后，应当立即停止，继续违法建设的，作出停止建设决定的机关有权制止，并责令其拆除违法建设部分的建筑物、构筑物或其他设施。
　　第四十一条　违法建设未处理前，城市规划行政主管部门应停止审批该违法建设单位的其他工程项目的建设申请。
　　第四十二条　对未按城市规划要求审批的建设工程，其建设工程按违法建设进行处理，因此造成的损失由审批单位承担；对直接责任人由所在单位或上级主管机关给予行政处分。
　　第四十三条　拒绝、阻碍城市规划主管部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十四条　当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议不服的，可在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
　　第四十五条　规划行政主管部门的工作人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，根据情节轻重，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章　附　则
　　第四十六条　拉萨市人民政府可以根据本条例制定实施细则。
　　第四十七条　本条例的具体应用问题由拉萨市人民政府负责解释。
　　第四十八条　本条例自2002年1月1日起施行。


　　1、土地征收概述。

　　土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。
　　在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。 我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。
　　但是近年来一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者的含义是不同的，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

2、土地征收的特点。

（1）强制性，土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。

（2）行政性,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。

（3）公益性，土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的问题。

　　随着我国经济的高速增长，我国各地掀起投资热潮，城镇周边的大量耕地被占用，变成了开发区和商品房。这股“圈地”的热潮给我国带来了一些经济和社会问题。中国国土资源部执法监察局负责人郭宝平先生介绍说： “（非法占有土地）主要是指违规设立开发区，大量圈占土地。目前，全国的开发区（面积）比现有城镇建设用地的总面积还要多。有些地方（政府还）滥用征地权，大量征地，造成农民的利益受到侵犯、社会不稳定。”据介绍，在我国的一些地方，大片的耕地被以各种名义征用，而一些失去土地的农民得到的经济补偿却很低。郭宝平先生指出，由于目前中国对地方政府官员的考核普遍以经济和财政收入增长为主要标准，一些地方政府官员为了出“政绩”而盲目设立各种不必要的开发区，或开工建设重复性投资项目，这是当前中国出现圈地热潮的根本原因。
　　由于地方政府热衷于征收土地，导致了一系列严重的后果，最为突出的是农民与政府的矛盾，土地征收引发的群体性案件迅猛增长，据了解，2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低；二是违法征地；三是在占地过程中存在暴力行为。
　　据介绍，2006年1至11月，中国共查处土地违法案件7.74万件，清理非法占用土地1万多公顷，然而土地征收的数量并没有减少，反而在上涨。
　　笔者以为目前，我国土地征收存在以下严重的问题和弊端。

（一）土地征收程序不规范。

　　由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点，部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，在笔者的执业过程中，当事人咨询以及我承办的案件中，60%以上的征地行为存在少批多占、未批先占的行为；90%以上没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行失地农民知情确认程序；80%以上在征地规程中没有依照《国土资源听证规定》组织失地农民参加听证，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。另外，发生纠纷后部分地方政府组织人员截访，法院对于农民的起诉以各种借口推脱不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地农民的权利受到侵犯后连最起码的司法救济权都受到侵犯。这些行为严重的影响了社会的和谐，在部分地方甚至出现了群体性事件。

（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。

　　征收土地补偿标准时按照《土地管理法》的规定来执行的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。作为征地补偿的主要部分土地补偿费、安置补助费都是按照土地年平均生产值的倍数来确定的，而不是由国家（政府）和农民协商或按“市价”补偿。也就是集体所有的土地没有按照市场应当有的价格来实现其价值。由于《土地管理法》规定的只是一个原则性的规定所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地的补偿款分配不一致的现象，如山西省明确规定了将土地补偿费的80%支付给失地农民，但是贵州省可能未作这样的规定，区县政府、国土资源局和村委会有可能会支付该部分款项给失地农民，也有可能不予支付。此外各个地方对于有特殊情况的农民如出嫁女、外迁户等给予的补偿都不一致。最为严重的是部分地方政府截留农民的征地补偿款，损害了农民的合法权益。
　　按照我国法律的规定，征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施，要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到，应当采取相应的措施，包括提高补偿标准，最高能提高到30倍。这样即使存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低就应该由国务院批准继续提高，但是事实上这种在征地补偿安置方案确定后再提高补偿标准的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。

　　土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的虽然《宪法》《土地管理法》《物权法》国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征收权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。　
　
（四）存在大量的非法占地现象。

　　土地征收属于行政行为，无论如何它根本上是依据法律来实行的，但是由于征地报批的时间较长、程序比较繁琐、审批比较严格的原因，部分地方利用各种各样的方式回避正规的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集体建设用地流转”等等各种各样的方式，非法占用农民集体土地，这种没有没有任何法律依据占地的行为属于非法占地。
　　综上，我国土地在制度上和时间上存在很多严重的问题，现在国务院、国土资源部以及其他高层国家机关对此已经很重视，对于土地违法行为的查处力度也在逐步的加大，相信这些问题终会的到解决。作为一名土地律师，笔者希望本书对于这些问题的解决能够有所帮助。

4、对土地征收纠纷的分析和对策

　　为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。
　　土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序， 在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？
　　笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。
　　关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
　　关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”
　　集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。